老齡化是目前人口發(fā)展的重要趨勢(shì)，我國已于2021年進(jìn)入中度老齡化社會(huì)（65歲及以上老年人口占比14.2%），到2024年末，全國常住人口數(shù)量為140828萬人，其中65歲及以上老年人口數(shù)量為22023萬人，占比15.6%。相較于2021年，全國人口數(shù)量減少了432萬人，老年人口增加了1967萬人，老年人口占比上升1.4個(gè)百分點(diǎn)。積極應(yīng)對(duì)人口老齡化是人口高質(zhì)量發(fā)展的重要組成部分，已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略，是關(guān)系經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展全局的重要工作。老齡化應(yīng)對(duì)有著內(nèi)在和共性的規(guī)律，研究人口老齡化先行國家的養(yǎng)老模式，可對(duì)我國養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。
圖片來源：數(shù)據(jù)來自國家統(tǒng)計(jì)局，北國咨繪制
圖1 2010—2024年全國65歲及以上老年人口規(guī)模及占比情況統(tǒng)計(jì)
一、老齡化先行國家養(yǎng)老模式特點(diǎn)
（一）美國：社會(huì)養(yǎng)老組織結(jié)構(gòu)完善，市場(chǎng)化養(yǎng)老資源成熟充裕
自20世紀(jì)60年代開始，美國逐漸步入老齡化社會(huì)，2011年65歲及以上老年人口已占總?cè)丝诘?7.4%。作為最早進(jìn)入老齡化社會(huì)的發(fā)達(dá)國家之一，美國擁有較完善的社會(huì)養(yǎng)老組織結(jié)構(gòu)，養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)化程度高。
1.以企業(yè)與個(gè)人養(yǎng)老金為主體的三支柱養(yǎng)老金體系
美國在養(yǎng)老保障體系上采用的是典型的三支柱養(yǎng)老體系。第一支柱是以社會(huì)保障計(jì)劃（OASDI）的設(shè)立為標(biāo)志，由政府提供的強(qiáng)制性聯(lián)邦公共養(yǎng)老金體系。第二支柱是雇主養(yǎng)老金計(jì)劃（401K賬戶），由雇員、雇主共同繳費(fèi)建立，由雇員選擇定期存款、股票基金等方式投資。第三支柱則是由戶主自行管理，風(fēng)險(xiǎn)自負(fù)的個(gè)人養(yǎng)老金賬戶（IRA賬戶）。從結(jié)構(gòu)上看，第一支柱養(yǎng)老金覆蓋了超過90%的65歲以上老年人口，但資金規(guī)模占比不足7%，第二和第三支柱養(yǎng)老金資產(chǎn)總占比超過93%。養(yǎng)老體系市場(chǎng)化運(yùn)作的介入減輕了政府養(yǎng)老壓力。
2.養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以大型養(yǎng)老社區(qū)為主，商業(yè)化程度高
美國的養(yǎng)老服務(wù)模式中，機(jī)構(gòu)模式出現(xiàn)最早，商業(yè)化程度高，但后續(xù)出現(xiàn)的基于社保的社區(qū)和居家模式也日益受到青睞。機(jī)構(gòu)模式以獨(dú)立養(yǎng)老社區(qū)為主，商業(yè)化運(yùn)作，提供活力成人社區(qū)（ILC）、持續(xù)照料退休社區(qū)（CCRC）等多元化養(yǎng)老場(chǎng)景，滿足不同護(hù)理服務(wù)需求。養(yǎng)老社區(qū)通常由地產(chǎn)開發(fā)商、專業(yè)養(yǎng)老地產(chǎn)運(yùn)營商參與運(yùn)營，以成立投資信托基金的方式減輕總資產(chǎn)模式下前期資金投入以及后期運(yùn)營的壓力，已形成了完整的融資、建設(shè)、運(yùn)營專業(yè)體系。
圖片來源：《國際養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)模式比較與金融支持分析——以美國、日本、新加坡為例》，國際金融，2025-01
圖2 美國五大養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)營模式情況
（二）日本：完善的立法和制度保障，支持老年人就業(yè)創(chuàng)業(yè)
1970年，日本65歲及以上人口占比超過7%，正式進(jìn)入老齡化社會(huì)，日本總務(wù)省的數(shù)據(jù)顯示，截至2024年9月15日，65歲及以上人口占比已達(dá)29.3%。在應(yīng)對(duì)人口老齡化問題上，日本經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的探索歷程，其經(jīng)驗(yàn)具有重要的借鑒價(jià)值。
1.完善的立法和制度保障
為應(yīng)對(duì)和解決老年人生活、工作、福利、保障等方面問題，日本政府不斷加強(qiáng)和完善立法。1961年《國民年金法》頒布，養(yǎng)老金政策開始實(shí)行；1963年制定實(shí)施的《老年人福利法》，成為“老年人憲章”，首次將老年人福利的權(quán)利與義務(wù)以法律形式加以規(guī)定；1982年，頒布實(shí)施了《老年人保健法》，將醫(yī)療與保健事業(yè)作為兩個(gè)獨(dú)立的體系，注重兩者之間的協(xié)調(diào)平衡關(guān)系，強(qiáng)調(diào)老年疾病以預(yù)防為主，關(guān)注健康管理、疾病預(yù)防等保健事業(yè)。三部法律作為三個(gè)重要支柱，支撐起日本老年人養(yǎng)老、福利和保健護(hù)理的制度框架。
2.完善的社會(huì)保障體系
日本的社會(huì)保障體系包括勞動(dòng)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、介護(hù)保險(xiǎn)等。2000年日本頒布了《介護(hù)保險(xiǎn)法》，開始建立獨(dú)立的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，強(qiáng)制規(guī)定國民從40歲開始繳納介護(hù)保險(xiǎn)，有效重組了“老人福祉”和“老人醫(yī)療”兩大體系，對(duì)保險(xiǎn)對(duì)象的范圍界定、認(rèn)定程序、籌資結(jié)構(gòu)、中央地方分權(quán)，服務(wù)機(jī)構(gòu)、服務(wù)內(nèi)容等方面進(jìn)行了明確界定，在為老年人提供全面的護(hù)理服務(wù)和經(jīng)濟(jì)支持的同時(shí)，也減輕了醫(yī)療系統(tǒng)的壓力。
3.老年人就業(yè)創(chuàng)業(yè)支持
日本著重鼓勵(lì)老年人就業(yè)創(chuàng)業(yè)，以應(yīng)對(duì)人口老齡化帶來的社會(huì)負(fù)擔(dān)。1971年《高年齡者雇傭安定法》出臺(tái)，2013年對(duì)《高齡者雇傭安定法》進(jìn)行了修訂，并制定了《繼續(xù)雇傭制度》，規(guī)定企業(yè)有義務(wù)廢除對(duì)招聘年齡的限制，政府對(duì)實(shí)現(xiàn)老年人再就業(yè)企業(yè)給予獎(jiǎng)勵(lì)。2021年，日本再次上調(diào)延遲退休年齡標(biāo)準(zhǔn)至70歲，進(jìn)一步提升老年人的社會(huì)參與度。在老年人創(chuàng)業(yè)方面，一是對(duì)創(chuàng)業(yè)者給予直接補(bǔ)貼，以進(jìn)一步激勵(lì)低齡老年人創(chuàng)業(yè)。二是建立老年人創(chuàng)業(yè)融資制度，降低老年勞動(dòng)者創(chuàng)辦公司的門檻，規(guī)定可以取消老年人創(chuàng)業(yè)過程所需貸款的貸款保證，并適當(dāng)給予貸款利息和手續(xù)費(fèi)優(yōu)惠。三是在業(yè)務(wù)咨詢、創(chuàng)業(yè)政策指導(dǎo)和資金援助等方面提供幫助。
（三）新加坡：政府主導(dǎo)，個(gè)人、家庭和社會(huì)共建的養(yǎng)老模式
新加坡是亞太地區(qū)人口老齡化速度最快的國家之一，根據(jù)2023年新加坡人口簡(jiǎn)報(bào)，65歲及以上人口占比從10年前的11.7%上升到2023年的19.1%，預(yù)計(jì)到2030年將達(dá)到24.1%。新加坡政府嘗試倡導(dǎo)“樂齡”養(yǎng)老，推行以強(qiáng)制儲(chǔ)蓄為原則的中央公積金制度，探索推進(jìn)智慧養(yǎng)老應(yīng)用等舉措。
1.政府在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域起主導(dǎo)作用
首先，在立法方面，1995年的《贍養(yǎng)父母法令》規(guī)定子女具有贍養(yǎng)父母的法定義務(wù)，成為第一個(gè)為此立法的國家；1999年頒布《老人院法令》，對(duì)老人院的設(shè)立、標(biāo)準(zhǔn)、審核和管理等問題作出了明確規(guī)定，以監(jiān)管養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)作；2019年的《終身護(hù)保及長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)法案》，通過立法推出強(qiáng)制性的終身護(hù)保計(jì)劃；2020年制定了《醫(yī)療保健服務(wù)法案》，旨在適應(yīng)遠(yuǎn)程醫(yī)療、家庭護(hù)理等新興醫(yī)療模式，側(cè)重醫(yī)療機(jī)構(gòu)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)構(gòu)監(jiān)管。其次，在監(jiān)管方面，2011年的《預(yù)先護(hù)理計(jì)劃道德規(guī)范指南》及相關(guān)手冊(cè)，通過規(guī)范化流程鼓勵(lì)醫(yī)療與居家安寧療護(hù)、社區(qū)護(hù)理服務(wù)結(jié)合；2014-2015年的《療養(yǎng)院服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》《社會(huì)照護(hù)中心服務(wù)指南》和《居家養(yǎng)老服務(wù)指南》，致力于形成養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。最后，養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)方面，政府采取家長(zhǎng)式執(zhí)證，為老年人提供普惠性或限制性資金補(bǔ)助，全面擔(dān)負(fù)托底責(zé)任，尤其為低收入家庭提供養(yǎng)老護(hù)理或醫(yī)療保健補(bǔ)助等。強(qiáng)調(diào)家庭應(yīng)承擔(dān)主要的養(yǎng)老服務(wù)供給責(zé)任，倡導(dǎo)以家庭為基礎(chǔ)的居家養(yǎng)老服務(wù)。
2.養(yǎng)老保障體系以中央公積金制度（CPF）為核心
新加坡于1955年開始實(shí)行中央公積金制度，強(qiáng)調(diào)個(gè)人賬戶的縱向積累，是一種完全累計(jì)型的強(qiáng)制性養(yǎng)老儲(chǔ)蓄計(jì)劃。由中央公積金局集中管理國民繳納的社會(huì)保障費(fèi)，并建立統(tǒng)一運(yùn)營的基金。每位參與者設(shè)置四個(gè)賬戶，包括普通賬戶、特別賬戶、醫(yī)療賬戶和退休賬戶（滿55歲后，普通賬戶和特別賬戶的存款將轉(zhuǎn)移到退休賬戶），主要用于養(yǎng)老金、醫(yī)療保險(xiǎn)、購買房產(chǎn)、退休投資、家庭保障。參與者從有工作收入的第一個(gè)月開始，就要強(qiáng)制繳納37%的收入（雇主與雇員共同繳納），55歲之后，繳納比例梯次降低。在2000年新加坡65歲以上的老齡人口首次突破7%，政府在次年推出專門為養(yǎng)老退休儲(chǔ)蓄設(shè)計(jì)的補(bǔ)充養(yǎng)老金計(jì)劃（SRS）鼓勵(lì)私人養(yǎng)老金發(fā)展，但發(fā)展相對(duì)緩慢，新加坡的養(yǎng)老體系仍是以中央公積金制度為絕對(duì)主導(dǎo)（占比超過90%）。
二、老齡化先行國家養(yǎng)老模式及對(duì)我國的啟示
（一）推動(dòng)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化，堅(jiān)持政府引導(dǎo)和發(fā)揮監(jiān)管作用
構(gòu)建老年友好社會(huì)需要政府和社會(huì)的積極作為，堅(jiān)持政府主導(dǎo)。一是加快養(yǎng)老服務(wù)法律制度體系建設(shè)。盡快出臺(tái)上位法，完善綱領(lǐng)性政策文件，以充分發(fā)揮其保障、監(jiān)督、規(guī)范、協(xié)調(diào)作用?！娥B(yǎng)老服務(wù)法》目前被列為“需要抓緊工作、條件成熟時(shí)提請(qǐng)審議的法律草案”，正在加快研究和制定。二是強(qiáng)化政府主導(dǎo)協(xié)調(diào)作用。明確政府在養(yǎng)老服務(wù)供給中的角色定位，充分指導(dǎo)社會(huì)多元主體，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容方式的互補(bǔ)和結(jié)合，推動(dòng)形成養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。三是發(fā)揮托底保障作用。探索向全體老年人提供方便可及、城鄉(xiāng)均衡、適度均等的基本養(yǎng)老服務(wù)，保證基礎(chǔ)性、普惠性、兜底性養(yǎng)老服務(wù)供給，建設(shè)廣覆蓋、保基本、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系。
（二）探索市場(chǎng)化保障機(jī)制，構(gòu)建多層次養(yǎng)老保障體系
一是進(jìn)一步支持發(fā)展個(gè)人養(yǎng)老金。為解決社會(huì)保障資金的不足以及滿足人們多層次、多樣化的養(yǎng)老保險(xiǎn)需求，需進(jìn)一步完善政府政策支持、個(gè)人自愿參加、市場(chǎng)化運(yùn)營的個(gè)人養(yǎng)老金制度，實(shí)現(xiàn)以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為基礎(chǔ)、企業(yè)年金、個(gè)人養(yǎng)老金為補(bǔ)充的“三支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。二是全面推行長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度。我國自2016年開始組織開展長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，目前制度試點(diǎn)擴(kuò)大到49個(gè)城市。在試點(diǎn)城市服務(wù)運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立健全各方合理分擔(dān)的籌資機(jī)制，完善長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的各項(xiàng)服務(wù)管理機(jī)制，有效推動(dòng)長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)全面落地。
（三）強(qiáng)化“老有所為”的健康老齡觀，支持老年人社會(huì)參與
強(qiáng)化“老有所為”的制度保障，探索研究老年人才相關(guān)的社會(huì)保障、薪酬待遇、職稱延續(xù)等方面問題，開發(fā)老年人力資源，創(chuàng)造多樣化、個(gè)性化就業(yè)崗位。建立銀發(fā)人才基層聯(lián)系點(diǎn)，積極搭建“銀發(fā)人才庫”等，提供職業(yè)介紹、職業(yè)技能培訓(xùn)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)服務(wù)，保障老年人勞動(dòng)就業(yè)權(quán)益和創(chuàng)業(yè)權(quán)益，實(shí)現(xiàn)老年人才的潛力與價(jià)值。
作者介紹
劉穎慧
中級(jí)經(jīng)濟(jì)師
長(zhǎng)期專注高精尖產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，近年來重點(diǎn)參與了區(qū)域高精尖產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策以及數(shù)字經(jīng)濟(jì)、氫能、儲(chǔ)能等領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)政策研究以及首批市級(jí)兩業(yè)融合示范園區(qū)建設(shè)、小米智能工廠建設(shè)等重點(diǎn)項(xiàng)目咨詢工作。
編輯：張 華
審核：劉 敏
